Dimensi Koruptif Pemanfaatan dan Pengelolaan Lahan Hak Guna Usaha

SEJARAH Hak Guna Usaha (HGU) di Indonesia berawal dari era kolonial yang dikenal dengan Hak Erfpacht.  Pada masa itu, Hak Erfpacht merupakan alat pemerintah kolonial untuk menjarah kekayaan sumber agraria di Tanah Air.

Hak Erfpacht bersumber dari Undang-undang Agraria Kolonial (Agrarisch Wet) yang ditujukan untuk memfasilitasi investasi luar negeri masuk ke Indonesia dan memperoleh tanah untuk mengembangkan tanaman komoditas ekspor, sehingga sering disebutkan beberapa pakar hukum bahwa HGU merupakan “warisan kolonial”.

Negara sebagai oraganisasi yang memiliki kekuasaan tertinggi, mempunyai hak menguasai bumi, air, dan kekayaan alam sebagaimana terkandung dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945. Setelah ada Undang-undang (UU) Nomor 5 Tahun 1960 tentang Pokok-Pokok Dasar Agraria, ketentuan HGU secara definitif dirumuskan sebagai hak untuk mengusahakan tanah yang dikuasai langsung oleh negara dalam jangka waktu tertentu dan tanah yang diberikan dalam HGU ialah tanah negara.

Baca juga: Kepala Kanwil BPN Riau M Syahrir Diduga Terima Suap Rp 1,2 Miliar Terkait Perpanjangan HGU

HGU sendiri bersifat primer yang memiliki spesifikasi-spesifikasi tertentu yang peruntukannya adalah bagi usaha pertanian, perikanan, perkebunan, dan peternakan.

Tahun 2022, dalam proses penegakan hukum, terdapat tren yang muncul yakni meningkatnya penanganan perkara tindak pidana korupsi terkait dengan pemanfaatan tanah negara di atas lahan HGU.

Salah satu kasus yang menjadi perhatian masyarakat dan pemerhati hukum yakni dugaan tindak pidana korupsi pada kegiatan usaha perkebunan kelapa sawit yang dilakukan Duta Palma Group diatas lahan HGU di Kabupaten Indragiri Hulu (Inhu), Provinsi Riau. Kasus itu disebut telah menyebabkan kerugian negara dan perekonomian negara sebesar Rp 99,2 triliun. Nilai tersebut menjadi rekor kerugian negara terbesar dalam sejarah penanganan tindak pidana korupsi.

Modus tindak pidana korupsi dalam pemanfaatan HGU

Kasus korupsi yang bersinggungan dengan pemanfaatan dan pengelolaan HGU yang terus bermunculan dengan berbagai modus operandi. Berdasarkan pengamatan penulis, pola tindakan korupsi dalam pemanfaatan HGU terjadi dalam tiga fase.

Fase pertama (dan paling umum ditemui) adalah tindak pidana korupsi dalam penerbitan, perpanjangan, dan pembaharuan dari sertifikat HGU. Kasus terkait hal tersebut sangat sering ditemui, seperti kasus suap dan gratifikasi GTU selaku Kepala Kantor Wilayah BPN Kalimantan Barat (2012-2016) dan Kepala Kantor Wilayah BPN Provinsi Jawa Timur (2016-2018), dan SWD selaku Kabid Hak Tanah dan Pendaftaran Tanah kantor BPN Wilayah Kalimantan Barat yang menerima sejumlah uang dari para pemohon hak atas tanah, termasuk pemohon HGU Hak dalam rentang tahun 2012 hingga 2016.

Baca juga: Kejagung: Kerugian Negara dalam Kasus Korupsi Penyerobotan Lahan PT Duta Palma Group Capai Rp 78 Triliun

Pada Oktober 2022, kasus yang serupa juga muncul yang melibatkan mantan Kepala Kanwil BPN Provinsi Riau M Syahrir (MS), swasta/pemegang saham PT Adimulia Agrolestari (AA) Frank Wijaya (FW), dan General Manager PT AA Sudarso (SDR) dalam proses pemberian zin HGU sawit di Kabupaten Kuansing.

Fase kedua adalah tindak pidana korupsi dalam pelaksanaan atau pada masa HGU sedang berlangsung. Dalam fase tersebut umumnya tindak pidana korupsi yang terjadi pada perizinan HGU yang bemasalah. Namun, terdapat penerimaan negara yang tidak disetorkan.

Contohnya dalam kasus PT Duta Palma Group yang memiliki tiga sertifikat HGU dengan total luas 15.593,90 hektare, tetapi tidak memiliki izin pelepasan kawasan hutan. Karena itu, negara tidak memperoleh haknya berupa pendapatan dari pembayaran Dana Reboisasi (DR), Provisi Sumber Daya Hutan (PSDH) dan Sewa Penggunaan Kawasan Hutan serta kerusakan tanah dan lingkungan yang menyebabkan kerugian negara dan perekonomian negara sebesar Rp 99,2 triliun.

Fase ketiga adalah pemanfaatan lahan eks HGU yang telah habis masa berlakunya. Untuk fase tersebut hingga saat ini belum ditemukan kasus yang sampai pada proses pengadilan.

Pasal 32 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 Tentang Hak Pengelolaan, Hak Atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah mengatur bahwa setelah hapusnya HGU di atas tanah negara mengakibatkan tanah menjadi tanah negara. Karena itu pemanfataan atas eks HGU yang tidak memiliki dasar hukum dan legitimasi mengakibatkan negara tidak mendapatkan penerimaan, baik bersumber dari pajak dan pendapatan lainnya yang sah menurut peraturan perundangan-undangan.

Kalkulasi kerugian negara

Pembahasan tindak pidana korupsi di Indonesia erat kaitannya dengan kerugian keuangan negara. Setelah ada putusan Mahkamah Konstitusi (MK) yang menyatakan kata ‘dapat’ dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU Tipikor bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat, dengan demikian MK menilai Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU Tipikor terkait penerapan unsur merugikan keuangan negara telah bergeser dengan menitikberatkan adanya akibat (delik materil).

Tegasnya, unsur merugikan keuangan negara tidak lagi dipahami sebagai perkiraan (potential loss), tetapi harus dipahami benar-benar sudah terjadi atau nyata (actual loss) dalam Tipikor.

Rumusan Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU Tipikor merupakan pasal khas dan hanya ada di Indonesia, bahkan United Nations Convention Against Corruption (UNCAC) 2003 yang diratifikasi UU No. 7 Tahun 2006 tidak spesifik mencantumkan unsur kerugian negara lantaran cakupan delik korupsi sudah diurai secara limitatif.

Jika  melihat tindak pidana korupsi yang telah penulis uraikan dalam tiga fase di atas, masing-masing untuk fase kedua dan ketiga memiliki potensi kerugian kekuangan negara. Fase kedua, misalnya, tindak pidana korupsi dalam pelaksanaan atau pada masa HGU sedang berlangsung, dalam konteks kasus PT Duta Palma Group yang tidak memiliki izin pelepasan kawasan hutan, sehingga negara tidak memperoleh haknya berupa pendapatan dari pembayaran Dana Reboisasi (DR), Provisi Sumber Daya Hutan (PSDH) dan Sewa Penggunaan Kawasan Hutan cukup potensial untuk dibuktikan.

Namun, kerugian keuangan negaran atau perekonomian negara dari kerusakan tanah dan lingkungan yang diakibatkan dalam proses pembuktiannya akan menjadi tonggak sejarah perhitungan kerugian keruangan negara dari kerusakan lingkungan hidup.

Perhitungan kerugian keruangan negara dari kerusakan alam dan lingkungan hidup pernah diterapkan dalam kasus korupsi mantan Gubernur Sulawesi Tenggara, Nur Alam. Namun, Majelis Hakim Pengadilan Tipikor Jakarta tidak menganggap perhitungan kerugian keruangan negara dari kerusakan lingkungan hidup karena berpendapat penuntut umum KPK belum dapat membuktian hal tersebut.

Kerugian keuangan negara dalam fase ketiga yakni pemanfaatan lahan eks Hak Guna Usaha yang telah habis masa berlakunya juga cukup berpontensial untuk diterapkan mengingat dalam pengajuan HGU terdapat penerimaan negara baik dari pajak, pemasukan negara, dan pendapatan lainnya yang diatur dalam berbagai peratura perundang-undangan lintas sektoral.

Wilayah abu-abu HGU

Sertifikat HGU di atas tanah negara yang proses penerbitannya melalui beberapa tahap administrasi dan verifikasi dari Kantor Pertanahan, Kantor Wilayah Badan Pertanahan, hingga Keputusan Menteri Agraria dan Tata Ruang acapkali hanya dilihat dalam sisi hukum administrasi negara, sehingga segala penyimpangannya sering dipandang sebagai perbuatan malaadministrasi.

Perkembangan hukum adminitrasi negara dan hukum pidana, khususnya dalam konteks tindak pidana korupsi, pada saat ini memang memasuki grey area atau wilayah abu-abu yang terus menimbulkan perdebatan di kalangan ahli hukum pidana.

Penegakan hukum, khususnya tindak pidana korupsi, dalam penyimpangan HGU di atas tanah negara tidak dapat dipandang sebuah proses litigasi semata, tetapi merupakan mandat konstitusional dari Pasal 33 ayat 2 UUD dan perwujudan dari adagium hukum lus populi suprema lex (kemakmuran dan kesejahteraan rakyat adalah hukum yang tertinggi dalam suatu negara) mengingat sangat merugikan keuangan negara dan menghambat pembangunan nasional.